在國家推動落實雙碳戰(zhàn)略實施和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下呀胁，可再生能源行業(yè)正在發(fā)生革命性的變化，煤電項目的裝機規(guī)模占比將逐漸降低艇氯，風電殖吧、光伏等利用清潔能源發(fā)電的項目已經(jīng)迎來高速發(fā)展的新時期。光伏項目建設(shè)流程涉及從前期立項備案药炊、可行性研究牧返、各部門前期項目評價，到規(guī)劃用地变跃、項目建設(shè)許可弥铸，再到取得電力業(yè)務經(jīng)營許可、并網(wǎng)等一系列過程瘪决。其中脸候，因光伏項目用地除建設(shè)流程長、占地范圍大绑蔫、涉及法規(guī)政策繁多等原因外纪他，監(jiān)管部門在不同形勢下出臺的各類監(jiān)管政策導致光伏項目落地困難并最終止步于用地階段的實例層出不窮。
本文將從全國和地方兩個層面對涉河光伏項目建設(shè)進行簡要分析晾匠。其中，全國層面涉及《水利部關(guān)于加強河湖水域岸線空間管控的指導意見》(水河湖〔2022〕216號)(以下簡稱《指導意見》)梯刚，而地方層面則涉及山西省總河長令——《關(guān)于深入開展妨礙河道行洪突出問題專項整治行動的決定》(以下簡稱《決定》)等文件凉馆，均對涉水域、河道及岸線用地的光伏項目影響較大亡资，值得光伏項目管理澜共、運營、建設(shè)單位著重關(guān)注锥腻。
光伏項目中的未利用地占用
根據(jù)《土地管理法》第四條：“國家編制土地利用總體規(guī)劃嗦董，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地瘦黑、建設(shè)用地和未利用地京革。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量趾倾，對耕地實行特殊保護贪挽。”我國實行土地用途管制制度场陪，不論一般建設(shè)項目還是新能源建設(shè)項目，都具有較為嚴格的土地性質(zhì)劃分泵易。
《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)文件的標注中干蒸，未利用地包括：“其他草地、河流水面碴厂、湖泊水面讥蚯、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂刮盗、沼澤地犬耀、冰川及永久積雪、鹽堿地昏络、沙地树戴、裸土地、裸巖石礫地”這11種二級類土地慕然。
《國務院關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2013〕24號)提到万栅，對利用戈壁荒灘等未利用土地建設(shè)光伏發(fā)電項目的，在土地規(guī)劃西疤、計劃安排時予以適度傾斜;《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)寫明烦粒，光伏、風力發(fā)電等項目使用戈壁代赁、荒漠扰她、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地芭碍、不改變地表形態(tài)的用地部分徒役，可按原地類認定，不改變土地用途窖壕，在年度土地變更調(diào)查時作出標注忧勿，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議瞻讽，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案;對項目永久性建筑用地部分鸳吸，應依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對建設(shè)占用農(nóng)用地的速勇，所有用地部分均應按建設(shè)用地管理;《國土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地有關(guān)事項的函》(國土資廳函〔2016〕1638號)指出晌砾，支持使用未利用地發(fā)展光伏發(fā)電。
光伏項目除升壓站欠慢、綜合樓用地應按永久建設(shè)用地進行征收衫荒、管理外，部分項目用地在不涉及改變土地用途情況下笋夸，一般與村集體簽訂租賃協(xié)議用于光伏項目建設(shè)宿替。國家對于光伏項目利用未利用地進行項目建設(shè)亦具有一定的政策支持恳岔。
光伏項目涉水域、河道及岸線建設(shè)現(xiàn)狀
近年來锚渺，光伏項目的大力發(fā)展使得土地資源利用逐漸飽和谋粱，項目公司隨即把目光轉(zhuǎn)向了未利用地中的河湖水面及周邊灘涂。以涉水域歪缅、河道及岸線等未利用地進行光伏項目建設(shè)具備政策支持计鹦、最大化利用土地資源工程建設(shè)等優(yōu)勢，地方企業(yè)也更傾向于在河湖范圍建設(shè)光伏發(fā)電項目鼓募，隨之也來帶來了擠占河湖空間灶鹦，過度開發(fā)河湖資源等問題。部分企業(yè)甚至違反《水法》《防洪法》《河道管理條例》規(guī)定买雾，逾越防洪安全底線把曼，加之開發(fā)建設(shè)房屋建筑、河道內(nèi)存在大量耕地等新問題不斷出現(xiàn)漓穿，企業(yè)或個人利用岸線建設(shè)破壞河湖水域岸線生態(tài)嗤军，嚴重影響行洪安全。故水利部于2022年5月20日出臺《指導意見》對水域岸線利用行為作出相應管控要求晃危，以達修復生態(tài)叙赚、穩(wěn)定河勢和航運安全目的。
《指導意見》對涉水域僚饭、河道和岸線光伏項目的影響
《指導意見》關(guān)于河湖水域的管理要求：“強化河湖長制震叮，嚴格管控河湖水域岸線，強化涉河建設(shè)項目和活動管理鳍鸵，全面清理整治破壞水域岸線的違法違規(guī)問題……”
《指導意見》：“三苇瓣、嚴格河湖水域岸線用途管制 (五)嚴格管控各類水域岸線利用行為。河湖管理范圍內(nèi)的岸線整治修復偿乖、生態(tài)廊道建設(shè)击罪、灘地生態(tài)治理、公共體育設(shè)施眉挥、漁業(yè)養(yǎng)殖設(shè)施、航運設(shè)施日频、航道整治工程深七、造(修、拆)船項目浮块、文體活動等粉霹，依法按照洪水影響評價類審批或河道管理范圍內(nèi)特定活動審批事項辦理許可手續(xù)。城市建設(shè)和發(fā)展不得占用河道灘地勉瘩。光伏電站喉侨、風力發(fā)電等項目不得在河道品隅、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)……各省(自治區(qū)青礁、直轄市)可結(jié)合實際依法依規(guī)對各類水域岸線利用行為作出具體規(guī)定燃徊。”
筆者認為，該文件的發(fā)布谋监，重點在于加強涉河項目管理厚累，整治涉河等違法違規(guī)問題，并未對于涉河光伏項目進行整體排除本鸣。雖然光伏項目建設(shè)涉及水域疫衩、岸線和周邊灘涂用地，但基于光伏項目本身具備一定的公益性質(zhì)荣德，符合《指導意見》的總體要求闷煤，結(jié)合《指導意見》“分類處置，不搞‘一刀切’”的處置方式涮瞻，光伏項目不應按僅作為涉河道光伏電站片面處理鲤拿，而《指導意見》也將涉及水域岸線的行為認定下放到省級單位進行規(guī)范，在保證不妨礙行洪通暢饲宛、不危害水庫大壩和堤防等水利工程設(shè)施安全皆愉、不影響河勢穩(wěn)定和航運安全以及《防洪法》《河道管理條例》規(guī)定的情況下，涉及水域艇抠、岸線的光伏項目建設(shè)仍具有可行性幕庐。
地方對涉水域、河道及岸線光伏項目的監(jiān)管政策
2022年2月9日家淤，山西發(fā)布首個總河長令——《關(guān)于深入開展妨礙河道行洪突出問題專項整治行動的決定》;2022年5月27日异剥，江西省水利廳辦公室下發(fā)《關(guān)于開展河湖管理范圍內(nèi)光伏電站和風力發(fā)電項目排查整改工作的通知》。各省均對阻河妨洪行為作出整改要求总恐，對涉水域倚衡、河道以及岸線的光伏項目作出具體整改要求。
以山西省為例坐默，《決定》要求：“各級河長湖長庙炮、河長制辦公室秆尝、各有關(guān)部門和單位要進一步強化流域治理管理，加強河湖管理保護，保障河道行洪通暢漱竖，守住防洪安全底線凸克，深入開展妨礙河道行洪突出問題專項整治行動……各地各有關(guān)部門要把妨礙河道行洪突出問題專項整治工作作為防洪保安全拓坠、清障護生態(tài)的重要內(nèi)容虽才。”
《決定》提出整治重點及要求為：“在河道管理范圍內(nèi)修建的阻水廠房、倉庫遗赘、光伏電站和大棚等工業(yè)和民用建筑物斋葱、構(gòu)筑物由所有人負責拆除或搬遷千绍。河道管理范圍內(nèi)阻水的圍堤、道路溃蛙、渠道由管理單位負責清除;屬于林地范圍內(nèi)的阻水成片林木由林業(yè)和草原主管部門組織制定處置方案并限期處置;高桿作物由縣級人民政府提出種植結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃灌旧，并嚴格執(zhí)行。河道管理范圍內(nèi)建筑垃圾酝静、生活垃圾节榜、工業(yè)廢棄物等由責任單位或個人負責清除。”
從筆者處理涉河光伏項目的經(jīng)驗來看别智，《決定》的出發(fā)點在于流域治理管理和保護以及對妨礙行洪問題進行整治宗苍，亦非整治涉河道的光伏電站項目。在光伏項目具備生態(tài)修復等公益性質(zhì)以及取得較為完備的行政機關(guān)審批文件的情況下薄榛，一定意義上符合《決定》整治目的讳窟。此外，整治的范圍限于河道管理范圍內(nèi)敞恋，在光伏項目僅利用河道管理范圍以外灘涂或其他未利用地時丽啡，不應將其概括納入《決定》的整治范圍。
結(jié)合具體地方的整治實際操作硬猫，如2022年7月29日山西省晉城市陽城縣水務局根據(jù)《決定》及相關(guān)文件開展妨礙河道行洪突出問題排查整治專項行動补箍，主要是對河道及周邊違建拆除、河道清理啸蜜，對河道范圍內(nèi)的妨礙河道行洪突出問題進行再安排橙缔、再部署。
綜上所述部竟，為保證涉河光伏項目整體建設(shè)符合整治要求元渺，光伏項目建設(shè)、運營庵无、管理單位可對以下三方面重點關(guān)注以防范可能出現(xiàn)的政策法律風險：
一是在前期可行性研究及防洪環(huán)評時勉溉，對選址以及擬建電站、樁基是否妨礙河道娩戳、洪水排放標準進行整體評價并落實監(jiān)管部門批復肯锻。
二是在項目建設(shè)過程中，是否取得合法的建設(shè)手續(xù)更践，如建設(shè)項目規(guī)劃許可户犯、施工許可以及河道建設(shè)審批等，避免整治過程中被認定為違建捍农，從而面臨拆除風險误撤。
三是應當積極與當?shù)厮鞴懿块T溝通绳拧，提前了解監(jiān)管方向以作調(diào)整預案壹店。
