近年來(lái)抚垃，我國(guó)光伏行業(yè)迅猛發(fā)展喷楣，光伏發(fā)電裝機(jī)快速增長(zhǎng)，無(wú)論是總裝機(jī)規(guī)模還是年新增裝機(jī)均穩(wěn)居全球首位鹤树。就地面光伏電站而言铣焊，建設(shè)和審批程序比較復(fù)雜，不僅涉及項(xiàng)目備案魂迄，還涉及規(guī)劃選址粗截、土地預(yù)審、環(huán)評(píng)批復(fù)等前期審批手續(xù)捣炬，以及征地補(bǔ)償熊昌、工程規(guī)劃、用地規(guī)劃湿酸、施工許可等建設(shè)期程序婿屹。其中灭美，尤其以光伏項(xiàng)目用地問(wèn)題最為復(fù)雜，一方面國(guó)家和地方性法律昂利、政策規(guī)定比較龐雜届腐，另一方面地方政府對(duì)“農(nóng)光互補(bǔ)”“林光互補(bǔ)”“漁光互補(bǔ)”等創(chuàng)新型用地模式均有不同的認(rèn)識(shí)和監(jiān)管要求，使得各地在光伏用地管理和執(zhí)法尺度上均存在一定的差異榕哩，給光伏電站投資人帶來(lái)了較大的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)仪荞。中倫律師事務(wù)所郝利律師團(tuán)隊(duì)總結(jié)了其長(zhǎng)期從事光伏電站項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)、投資并購(gòu)和爭(zhēng)議解決相關(guān)法律服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)督近，特推出光伏電站用地疑難法律問(wèn)題系列解析文章江构。本系列文章以光伏項(xiàng)目用地問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，分六篇文章為大家詳細(xì)解讀光伏項(xiàng)目用地中的主要問(wèn)題笋途，本篇為總論篇在缆，作為系列文章的整體導(dǎo)引，以總覽方式概括出后續(xù)系列文章的主要內(nèi)容隅凡，供讀者參考茫失。

一、光伏陣列占用農(nóng)用地的用地規(guī)則

根據(jù)2017年9月國(guó)土資源部國(guó)務(wù)院扶貧辦國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕8號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“8號(hào)文”）的規(guī)定绵捡，利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變?cè)玫匦再|(zhì)真王。因此實(shí)踐中往往通過(guò)租賃或承包權(quán)流轉(zhuǎn)方式取得光伏陣列用地。

不過(guò)安揣，光伏陣列在承包或租賃農(nóng)用地時(shí)盖呼，其不僅需受《合同法》的調(diào)整，亦需符合《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定化撕。需重點(diǎn)關(guān)注締約主體几晤、民主決策程序、審批備案手續(xù)植阴、權(quán)屬證明的辦理情況蟹瘾、用地期限、不同農(nóng)用地的使用審核等多方面問(wèn)題掠手，任何一環(huán)出現(xiàn)問(wèn)題憾朴，均有可能導(dǎo)致用地不合規(guī)。

二喷鸽、升壓站众雷、管理用房等永久用地規(guī)則

2015年國(guó)土資源部、發(fā)展改革委做祝、科技部砾省、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部混槐、商務(wù)部六大部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“5號(hào)文”）規(guī)定了光伏項(xiàng)目永久性建筑用地部分编兄，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)咕烟。因此，對(duì)于永久用地部分淀祟，應(yīng)使用國(guó)有建設(shè)用地或者辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用及征地手續(xù)憎对。不過(guò)實(shí)踐中，仍存在征地前即先行用地酌铺、通過(guò)架空升壓站等方式逃避征地等情形散岩，極易引發(fā)民事侵權(quán)及行政處罰。

三辕洗、進(jìn)場(chǎng)盹清、運(yùn)維道路及送出線路的用地規(guī)則

根據(jù)國(guó)土資源部《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕11號(hào)）可知，光伏方陣用地包括組件用地殴客、逆變器室及箱變用地、方陣場(chǎng)內(nèi)道路用地等衅逝。因此傀铃，方陣場(chǎng)內(nèi)道路可以參照光伏陣列用地辦理。就其他場(chǎng)內(nèi)道路而言忠伊，8號(hào)文規(guī)定對(duì)于光伏扶貧項(xiàng)目及光伏復(fù)合項(xiàng)目茫经，場(chǎng)內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理。此外萎津，對(duì)于光伏發(fā)電站進(jìn)場(chǎng)路（場(chǎng)外部分）和通往場(chǎng)外的道路用地（場(chǎng)內(nèi)部分）卸伞，嚴(yán)格而言，均應(yīng)符合建設(shè)用地的要求锉屈。不過(guò)實(shí)踐中亦存在利用農(nóng)村道路荤傲、防火通道等合作共建的方式用地，此時(shí)則需要關(guān)注審批流程以及土地權(quán)屬颈渊。

對(duì)于外送線路用地問(wèn)題遂黍，根據(jù)5號(hào)文及8號(hào)文要求，采用桿塔基礎(chǔ)的俊嗽，原則上需要征地雾家。實(shí)踐中需要重點(diǎn)關(guān)注線路用地審批流程和“以償代征”模式適用的可能性，及時(shí)明確當(dāng)?shù)卣呱芑恚凑找舐男辛x務(wù)芯咧。

四、涉林竹揍、草妆吱、基本農(nóng)田等特殊用地規(guī)則

在光伏項(xiàng)目建設(shè)中，必須重點(diǎn)關(guān)注林地棱悄、草地奈炕、基本農(nóng)田禽忧、生態(tài)保護(hù)區(qū)等各類特殊用地，其均受特殊保護(hù)书尚，不論是前期選址衙乡，還是實(shí)際建設(shè)，不論是臨時(shí)用地沐刷，還是永久用地箱歪，一旦占用此類特殊區(qū)域，均須履行嚴(yán)格的審批手續(xù)验柴，逐級(jí)上報(bào)到省級(jí)主管部門(mén)揽膏，甚至是國(guó)務(wù)院主管部門(mén)審核。未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用此類區(qū)域姊宗，不僅項(xiàng)目將可能遭到拆除歹朵，同時(shí)項(xiàng)目投資主體還可能遭受行政處罰，甚至承擔(dān)刑事責(zé)任撼泛。

因此挠说，在項(xiàng)目選址、建設(shè)全過(guò)程中愿题，項(xiàng)目方均需關(guān)注前述各類特殊審批流程损俭，了解其報(bào)送、最終審批的主體潘酗，明確需要準(zhǔn)備和提交的材料杆兵，避免違法用地。

五仔夺、違法用地需承擔(dān)的民事侵權(quán)責(zé)任琐脏、行政及刑事責(zé)任

違法用地產(chǎn)生的民事侵權(quán)責(zé)任通常發(fā)生在項(xiàng)目公司與土地權(quán)利人之間，既可能涉及所有權(quán)人缸兔，亦可能涉及用益權(quán)人骆膝。實(shí)踐中，一旦土地權(quán)利人與政府就征地補(bǔ)償事宜產(chǎn)生爭(zhēng)議灶体，大多會(huì)提起項(xiàng)目公司侵權(quán)之訴阅签，并可能通過(guò)阻工等方式干擾項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致工期延誤捧懈，無(wú)法順利并網(wǎng)列序。有時(shí)，還可能出現(xiàn)多名權(quán)利人就同一地塊主張權(quán)利的情形失叁。因此睹肝，項(xiàng)目方需提前關(guān)注并重點(diǎn)控制相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

行政責(zé)任是項(xiàng)目公司在實(shí)踐中因違法用地而承擔(dān)的主要責(zé)任，此類處罰輕則罰款画柜，重則限期拆除捞蹈、沒(méi)收，實(shí)踐中被拆除围杉、沒(méi)收的項(xiàng)目并不鮮見(jiàn)钧鸳。

嚴(yán)重違法用地則要承擔(dān)刑事責(zé)任，其主要表現(xiàn)為非法占用農(nóng)用地罪乖粘，需注意搓睦，此罪不僅直接針對(duì)項(xiàng)目公司，亦可針對(duì)項(xiàng)目的主要負(fù)責(zé)人砌熬，故項(xiàng)目方應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注傍念。

六、光伏項(xiàng)目用地相關(guān)的稅收要求

光伏電站目前涉及的主要稅費(fèi)是城鎮(zhèn)土地使用稅與耕地占用稅葛闷。但對(duì)于電站光伏陣列沒(méi)有改變土地性質(zhì)且保持原狀及原有農(nóng)牧業(yè)功能的土地憋槐，是否需要征稅，以及征稅的具體面積計(jì)算問(wèn)題淑趾，各地仍存在不同的操作方式阳仔，值得關(guān)注。